羅曉
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古代地方官員選任的制度演變及影響（推薦）收藏
古代地方官員選任的制度演變及影響
齊 惠
在官僚系統(tǒng)中，地方官員，無論是臨民之官，還是封疆大吏，如何選用，事關統(tǒng)治根基的穩(wěn)固與否，受到歷代統(tǒng)治者重視?？v觀中國古代政治制度史之演進，地方官的選用，大致經(jīng)歷了兩個階段。
第一個階段，從秦漢至隋唐以前，地方官選任以察舉和薦舉為主，以“賢能”為標準，地方權力較大。從選拔上看：在先秦時，實行鄉(xiāng)里舉薦的制度，在血緣與地緣政治相結(jié)合的情況下，基層舉薦實際上跳不出“薦人唯親”的框框。漢代實行察舉制度，規(guī)定由地方主要長官每年推薦一定數(shù)量的人為官，推選的標準以德行、經(jīng)學、鄉(xiāng)閭清議為主。察舉實行薦舉者與被薦舉者連坐的制度，制度之初還是比較嚴慎的，但由于察舉的標準籠統(tǒng)，主觀評價的成分多，容易出現(xiàn)請托舞弊，弄虛作假的現(xiàn)象，被舉薦者多為“門生故吏”，無真才實學，隨著吏治的敗壞，到東漢末年此制也敗壞不堪了。魏晉以后實行九品中正制，選拔推薦的權力不再交由地方官，而是由朝廷統(tǒng)一任命“中正”官，專門負責舉士選才。這些中正官擔任本籍州郡的大小“中正”，由他們把地方人才劃分為九個等級，上報給中央，由中央任用。中正官評價人才的標準包括了察舉制度所規(guī)定的內(nèi)容，還增加了“家世”和“才實”等條目，注重品德與能力相結(jié)合，比漢代較為完善，一時間“儒雅并進”，起到一定積極的效果。但此制度也存在缺陷：一是選官的人，即“中正”官，多為本地的豪族大家所把持；二是選拔標準多以家世出身為重，造成“上品無寒門，下品無世族”的選才結(jié)果，阻塞了寒素人才入仕。
從任用上看：從秦代起地方上長史一級的官員就要由中央任命，以后歷代一直延續(xù)，秦漢地方層級分郡、縣兩級制，地方主官，都由中央下派，郡守如此，縣令也如此。但同時也規(guī)定，地方長官有自辟僚屬的權力，郡守、縣令都可以在自己所管轄的區(qū)域內(nèi)選擇任用官員。
第二階段從隋唐至明清，選任方式以科舉為主，以“考試”為標準，用人權完全收歸中央。從選拔上看：隋唐實行開科取士，隋煬帝以科舉制取代了九品中正制，成為選拔各級官員的主要方式。全國各地的士子不用通過薦舉，直接報名考試，經(jīng)過公開的逐級考試，由官府擇優(yōu)錄取。士子在通過逐級政府和中央的筆試之后，要由吏部再進行面試，內(nèi)容是考察“身、言、書、判”即身體容貌、言語應對、書法筆跡和判詞書寫。科舉考試的內(nèi)容以儒學為主，兼及見識才能。大致說來，科舉考試由禮部考才學，吏部考能力。明朝中期出現(xiàn)八股文，這是一種嚴格的排偶分股的應考文體，考生易于掌握格式，評卷標準也較為客觀?？婆e制度在發(fā)展的過程中，也有過立廢之爭，朱元璋就曾一度下詔停止科舉，但始終未能找到一種超過科舉的有效選官方式，所以，不得不在?？婆e九年后再次恢復。科舉制度以相對公正、公平、公開的形式選拔和收攬人才，為整個政治機體輸送新鮮血液，在政治發(fā)展中起到了巨大的作用。
從任用上看：地方主官仍然由中央統(tǒng)一任用，這一點一直未變。變化的是，取消了地方主官自辟僚屬的權力，地方官不能再自行任命屬下官員，所有進入流品的地方官員都由中央政府任用，《文獻通考》中記載，隋朝時“海內(nèi)一命之官并出于朝廷，州郡無復辟署之事”。從隋朝起，地方主官的用人權被中央收回。
古代地方官員選任制度對政治的影響
地方官的選任，不僅僅是一項文官管理制度，它關涉到整個政治的興亡存廢。從秦始皇廢除封建，建立郡縣后，中國的政治問題，從結(jié)構上說，就是中央與地方的關系問題，其中地方官的選任事關政治結(jié)構穩(wěn)定與否的大問題。用好的用人方法用好人，則政治穩(wěn)定，國家強盛；反之，則陷入分裂與爭戰(zhàn)，這是被漫長的歷史發(fā)展無數(shù)次證明了的，可以說，地方官的選任制度是政治發(fā)展的生命線。
首先，大一統(tǒng)既是傳統(tǒng)治理的前提也是目的，地方主官由中央選任，是實現(xiàn)大一統(tǒng)國家的客觀要求。
從秦到清兩千多年的吏治發(fā)展中，地方官員的選任制度不斷演變，但有一點始終未變，那就是地方主官一律由中央任免。秦始皇結(jié)束封建割據(jù)的局面，海內(nèi)一統(tǒng)，地方設置為郡、縣兩級，郡、縣主印官郡守和縣令都由中央任免，成為定制，以后歷代盡管行政區(qū)劃不斷調(diào)整，地方官權力也時有伸縮，但地方主官一直由中央任命。之所以有這樣的制度安排，主要有以下幾點原因：
其一，大一統(tǒng)政權的建立必須有一個穩(wěn)固的中央，有一套由中央統(tǒng)一安排的人事組織體系。中國的特點是民族眾多，地域遼闊，區(qū)域間的差別較大，給大一統(tǒng)的實現(xiàn)帶來挑戰(zhàn)；但如果不實現(xiàn)大一統(tǒng)，四方割據(jù)，各自為政，就會使整個國家陷入殺伐爭奪、混亂黑暗的災難之中。要想保證大一統(tǒng)的政治體制穩(wěn)定，關鍵問題，是要有一個穩(wěn)固的中央政權體系，在用人上，要由中央統(tǒng)籌安排，特別是作為執(zhí)政根基的地方政權，其人事任免要由中央掌握。
其二，大一統(tǒng)的維護，要由中央的權威宏觀調(diào)控，避免陷入地方性。從漢代起就有地方官員任職回避的限制，就是說本郡縣的人不能在本地為官，一方面是防止本族本親的地方勢力坐大，利用國家政權合法施暴；另一方面也為了避免各地方之間相互隔絕，不能很好的融合，陷入狹隘的地方性。為了增強不同區(qū)域間的融合、交流和發(fā)展，保證大一統(tǒng)的局面得以維持，就要推行全國范圍內(nèi)選才，異地為官的制度，而這一制度只有在中央的宏觀調(diào)控下才能得以實現(xiàn)。
其三，大一統(tǒng)政權的存在，要求國家權力能有效制約地方勢力。地方官是國家權力的代表，是政令下達和民情上達的關鍵環(huán)節(jié)，必須脫離地方豪強勢力，并對其進行制約。中國古代的基層組織往往是在血緣和地緣結(jié)合的情況下建立的，人們依靠土地為生，很少遷徙，鄉(xiāng)里組織從結(jié)構上講一般比較穩(wěn)定，地方豪強容易坐大。如漢代就有“寧負二千石（郡守），無負豪大家”之說。鄉(xiāng)間豪族勢力如不加控制，往往猖狂：兼并土地、蔭庇人口、收養(yǎng)私從，當社會發(fā)生動蕩時就會由患而生亂，與國家利益發(fā)生直接的沖突。所以，古代治理中十分強調(diào)慎選臨民官，一方面是考慮到要對民眾進行善治，另一方面就是要加大對地方豪族勢力的控制。
其次，中央權威的樹立是社會穩(wěn)定的保證，中央掌握人事權，收回地方自辟僚屬的權力，統(tǒng)一官制。
秦漢地方長官可以自辟僚屬，實際上是將地方的部分用人權交給了地方主官。地方主官可以在所管轄的區(qū)域內(nèi)選官，雖然還要經(jīng)過考試，達到一定的標準，但由于是“自辟”，權力大，很容易使地方主官用自己的親信組成官府體系，當?shù)胤礁顡?jù)時，就成為脫離于中央的職能機構。漢代的削藩、魏晉南北朝的戰(zhàn)亂，都是因為地方權力太大，關鍵是地方有用人權，所用都是自己的人，中央是天高皇帝遠的虛制，地方則是現(xiàn)用現(xiàn)管的實利，中央權威受到威脅。
從文官管理制度的角度講，秦漢地方可以自辟僚屬，選用之官雖然屬于中央官制系列，但與地方官有更強的依附關系，出現(xiàn)管理的“雙軌制”，政行兩端，中央對地方的控制力減弱。隋朝時，中央收回地方自辟僚屬的權力，統(tǒng)一了官制?？梢哉f在地方官的選任上，古代社會至隋朝才開始走上中央集權的道路。隋朝推行了兩項制度，使中央集權得到徹底加強。一是，科舉制取代九品中正制，中央用制度化的標準選拔人才，地方大族不能再操縱選舉；二是，取消州郡地方官自辟僚屬權，由中央在選官后統(tǒng)一任命，升遷黜免依憑于中央統(tǒng)一考核。
用科舉制度在全國范圍內(nèi)選官，繼以銓選制度量能授官，再以考核制度評定政績以供進退黜免，完善了統(tǒng)一的文官管理，既保障了中央的權威，又穩(wěn)定了地方的秩序。
再次，制度化的選官標準，為實現(xiàn)長治久安的政治理想，提供了高素質(zhì)的地方官隊伍。從歷史上看，地方官員的選拔，如果沒有具體的、可執(zhí)行的標準，就會被人為的好惡親疏所左右，所以，傳統(tǒng)治理的經(jīng)驗是選官標準明確化和制度化。憑借個人情感的選擇往往是非理性的，容易出錯和不穩(wěn)定的；而制度化的標準則是理性的、公正的和穩(wěn)定的。
如果人事選舉不能公開進行，就會形成集團利益，進而使人事權不歸于公門，而落入私家之手，必然會導致徇私舞弊，弄虛作假的人事混亂。隋唐發(fā)展起來的科舉制度，則以統(tǒng)一的、客觀的、制度化的標準，開放了政權，廣泛吸收了人才。統(tǒng)一的測試標準為天下所有讀書人提供了一個博取功名、進入仕途的機會，也為國家**大限度的制度化吸收人才搭建起一個平臺。此外，全國集中考試，降低了政府在人才選拔上的成本。通過集中考試，以制度化的形式使社會精英在同一時間內(nèi)以**大的可能聚集在一起，以供拔擢，實現(xiàn)**有效的制度化選才。唐太宗李世民在玄武門上看到士人成群結(jié)隊地進入考場，興奮地說“天下英雄盡入吾彀中矣”，公開選拔，廣用賢能，也是曠古盛世之所以能在唐朝出現(xiàn)的關鍵。
文章摘自372期《學習時報》
發(fā)表于 @ 2008年08月14日 21:33:00 |點擊數(shù)（）
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